De begrippen geïntegreerd en integraal lijken vrijwel hetzelfde en in de nationale Omgevingsvisie (NOVI) worden ze ook door elkaar gebruikt. Toch is er een wezenlijk verschil, vooral merkbaar als het gaat om initiatieven van bewoners en ondernemers. In deze blog grijp ik terug naar een discussie die we in de tweede helft van de jaren ’90 voerden, rond de totstandkoming van de vierde Nota waterhuishouding. We stelden ons de volgende vraag: is het niet beter om over geïntegreerd waterbeheer te praten in plaats van over integraal waterbeheer? Dit resulteerde in boeiende dialogen, en niet geheel onterecht. Mijn stelling is: als we niet meer aandacht geven aan een geïntegreerde benadering van complexe omgevingsvraagstukken, blijven we na 1 januari 2021 – als de Omgevingswet in werking is getreden – hetzelfde doen als wat we altijd al deden, alleen nu met andere instrumenten. De kloof die inwoners en ondernemers ervaren tussen politiek en hun realiteit wordt dan groter.
Twee verschillende werkwijzen
In onderstaande tabel worden verschillen tussen de twee begrippen getoond. Bij een integrale werkwijze worden in plannen functies toegekend aan gebieden en locaties. Bijvoorbeeld, in een bestemmingsplan krijgt een stuk landbouwgrond de functie ‘wonen’ zodat er gebouwd kan gaan worden en in een waterhuishoudingsplan worden de functies van vaarweg en natuur toegekend aan een waterloop. Vervolgens worden er per functie eisen geformuleerd. De NOVI geeft aan dat het combineren van functies in een gebied de voorkeur heeft boven een monofunctionele inrichting, wel in het besef dat hierdoor belangenconflicten kunnen ontstaan. Keuzes moeten niet worden doorgeschoven.
Bij een geïntegreerde werkwijze worden geplande (of gewenste) maatregelen zo vormgegeven dat ze vele waarden ontsluiten. Waarden zijn aspecten van toestanden, maatregelen en effecten waaraan betrokkenen in meer of mindere mate betekenis toekennen. Ze worden niet opgelegd, maar ontstaan (emergeren) gaandeweg. Ze hebben een sterke relatie met de ervaringswereld van mensen (zie ook mijn vorige blog). Bijvoorbeeld, bewoners richten in samenwerking met de gemeente een kale groenstrook in als een pluktuin en ontdekken gaandeweg dat er extra mogelijkheden zijn voor educatie van de kinderen op een nabijgelegen lagere school. Het begrip waarde wordt in de teksten over de Omgevingswet vaak genoemd, gekoppeld aan het begrip vertrouwen. Waarden kunnen namelijk boterzacht zijn, dus kun je er mensen niet keihard op afrekenen.
Positie: deelnemer of toeschouwer
Bij een integrale benadering zijn er deskundigen (professionals) vanuit verschillende disciplines die als het ware boven de kaart van een gebied hangen. Ze hebben een toeschouwerspositie. Ze kijken naar de kansen en bedreigingen in een gebied en komen op basis daarvan tot aangepaste functietoekenningen. Mensen die wonen en werken in een gebied kunnen vervolgens inspreken op plannen en zienswijzen aanleveren. De lokale overheid is in dit geval de centrale actor en kennisdrager.
Bij een geïntegreerde werkwijze wordt een deelnemerspositie ingenomen. De betrokkenen staan als het ware met beide benen op de grond, hebben concrete ideeën voor maatregelen, kijken om zich heen, ontmoeten andere mensen en rijgen waarden aaneen. Iedere leefomgeving is uniek en biedt unieke kansen voor waardenontsluiting. De initiatiefnemers kunnen bewoners en ondernemers zijn, maar ook lokale overheden. Wat ontstaat is deels een verrassing. In mijn boek over complexiteit (pagina 77) geef ik aan dat complexe vraagstukken vragen om een deelnemerspositie, omdat op die wijze praktijkkennis volwaardig wordt meegenomen.
Nieuwbouw of verbouwing?
De vergelijking tussen nieuwbouw en verbouwing beschrijf ik in mijn herschreven proefschrift (pagina 86). Het gaat om de wijze van kijken naar een gebiedsproces. Nederland is al ingericht, dus zijn we in alle gevallen bezig met een verbouwing of met onderhoud en is het verstandig de verbouwingsmetafoor te hanteren. Je kijkt wat er is, brengt wensen in beeld, droomt, sloopt hier en daar wat, brengt nieuwe elementen aan en speelt in op een veranderende samenleving. Er is sprake van integratie als hierbij vele waarden – ook voor anderen dan alleen de initiatiefnemer – worden ontsloten. Het bijzondere is dat de meeste gebiedsprocessen nog steeds worden ingericht op basis van de nieuwbouwmetafoor, met een focus op de optimale combinatie van functies, alsof alles nog maakbaar is.
Verhalen en concepten
Bij een integrale benadering worden abstracte concepten als circulariteit, duurzaamheid en klimaatadaptatie geprojecteerd op een gebied, om op basis daarvan doelen (taakstellingen) te formuleren. Deze worden vertaald naar functies, of eisen die gesteld worden aan die functies. Daar gaat een integrale afweging aan vooraf. De eche dialoog met bewoners en ondernemers ontstaat pas als de consequenties concreet zichtbaar worden, zoals: de bouw van extra woningen, meer waterberging en de plaatsing van enkele windmolens. Soms reageren bewoners pas als de bulldozers de straat in rijden. Het blijkt dat circa 20% van de Nederlanders plannen leest en begrijpt.
Bij een geïntegreerde benadering wordt het landschap gezien als een ordening van verhalen. Deze liggen ingebed in de geschiedenis. Als je deze verhalen niet kent, is het lastig om iets gerealiseerd te krijgen. Vervolgens plan je maatregelen. Hiermee voeg je nieuwe verhalen toe aan de bestaande verhalen. En als het goed is zijn begrippen als duurzaamheid en circulariteit wezenlijke onderdelen van die nieuwe verhalen. We spreken over een succes als de nieuwe verhalen worden doorverteld, in de kroeg en bij de kapper.
Ontwikkelen en inwikkelen
In de tekst over de Omgevingswet van de rijksoverheid staat: “Het omgevingsrecht bestaat uit tientallen wetten en honderden regelingen voor ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water. Zij hebben allemaal hun eigen uitgangspunten, werkwijzen en eisen. De wetgeving is daardoor te ingewikkeld geworden voor de mensen die ermee werken. Daardoor duurt het bijvoorbeeld langer voordat een project kan starten.” Door de nieuwe wet wordt het minder ingewikkeld, is de inzet. Bij een geïntegreerde benadering is sprake van ontwikkeling: het minder ingewikkeld maken. Bij een integrale bendering wikkel je in, en dus wordt het ingewikkelder, althans bij complexe processen. Complexiteit laat zich namelijk niet beheersen en controleren (temmen) vanuit een toeschouwerspositie. Deze redeneerlijn heb ik uitgewerkt in mijn boek. Dus, als we inzetten op integrale processen, maken we de verwachtingen niet waar.
Conflict tussen geïntegreerd en integraal
Wat zien we nu in de praktijk van een gemeente? Een voorbeeld. Dit speelde zich een tijdje geleden af nabij de dorpen Sexbierum en Oosterbierum in Fryslân, in de tijd dat ik gemeenteraadslid was. Er waren twee boeren, achterneven van elkaar, die innovatieve ideeën ontwikkelden voor circulaire landbouw, op basis van principes uit de permacultuur. Ze hadden een goed verhaal dat bestond uit vele laagjes (zie figuur). Het ging over wereldwijde voeding, wisselteelt, bodemgezondhgeid, het terugbrengen van gebruik kunstmest tot nul, waterhuishouding, gemeenschap, mogelijkheden voor vermarkting en nog veel meer. Ze hadden veel draagvlak bij de omwonenden. Echter, er was ook integraal beleid van de provincie en daarin werd aangegeven dat het open Friese landschap open moest blijven en er dus geen bomen geplant mochten worden, wat de twee achterneven wel van plan waren. Tegen Oosterbierum aan wilden ze walnotenbomen planten. Het kostte ruim een jaar om een vergunning te krijgen voor die bomen.
Wat je ziet is dat de overheid beleid ontwikkelt op basis van een integrale werkwijze. Dat klinkt heel holistisch. Echter, als de keuzes eenmaal zijn gemaakt, wordt dit beleid uitgewerkt in een pakket monofunctionele regels (en normen) waaraan bewoners en ondernemers zich moeten houden. Zo’n regel haakt vaak in op slechts één laagje van een geïntegreerd idee. Een holistische visie wordt daardoor bij toetsing gereduceerd tot één aspect, in dit geval het aantal bomen in een landschap. Als een vergunning niet kan worden gegeven op basis van één regel, ervaren betrokkenen dat als onrechtvaardig, vooral als wordt gezegd: “wanneer alle boeren bomen planten, wordt Fryslân één groot bos.” Er is sprake van angst voor precedentwerking.
We zien dat bewoners, ondernemers, praktijkmedewerkers en raadsleden (politici) meer gevoel hebben bij een geïntegreerde aanpak, redenerend vanuit de praktijk, en dat beleidsmedewerkers (en ook veel bestuurders) de uitkomsten van een integrale aanpak, de optimalisatie van beleidsconcepten, belangrijker vinden. Het gevolg kan zijn dat geïntegreerd en integraal conflicteren.
Uit mijn eigen omgeving ken ik tientallen voorbeelden. Zo nu en dan worden er raadsleden bij een conflict betrokken, maar die staan dan met een mond vol tanden, want ze hebben destijds het integrale beleidsdocument waarin de betreffende regels staan, formeel vastgesteld, want: “het is een knap rapport, goed geschreven, dus wat kunnen wij daar als simpele raadsleden nog aan veranderen?”
Voorbeelden: dorpsmolen, landbouw en dijken
Zelf ben ik betrokken bij de energietransitie in ons eigen dorp. We willen onze dorpsmolen vervangen en hebben daarvoor een geïntegreerd plan, waarbij niet alleen een bijdrage wordt geleverd aan het verduurzamen van energiebronnen, maar ook verenigingen en leefbaarheidsprojecten worden gesteund. Tevens is er aandacht voor educatie. Vele waarden worden ontsloten. Toch moeten we keer op keer door vele procedures heen om de noodzakelijke vergunningen te krijgen. Voor de toetsende overheid is een molen en molen en wordt voorbij gegaan aan de integrerende werking in de praktijk, zo voelt dat.
Een groot conflict tussen geïntegreerd en integraal zie je op dit moment in de landbouw. Op basis van zeer knappe berekeningen wordt bepaald welke normen landbouwbedrijven niet mogen overschrijden, met protest tot gevolg. Er wordt steeds ingestoken op één laagje. Op dit moment is het thema stikstof actueel en als het stof gedaald is, volgt fosfaat. Dat weten we nu al. Met deze werkwijze blokkeert de overheid de gewenste transitie van lineaire naar circulaire landbouw, want de normen komen nog steeds voort uit optimalisaties van het heersende lineaire regime. Als we de praktijk van een boer als vertrekpunt nemen, dus met beide benen op de grond gaan staan, dan merken we dat veel agrariërs knel zitten. Dan zoek je naar mogelijkheden jezelf daaruit te bevrijden.
Het blijkt dat aan iedere kilojoule voeding die op ons bordje belandt, 6½ kilojoules fossiele energie wordt toegevoegd. Die energie wordt noch doorberekend aan de consument, met de kiloknallers en de 1 + 1 gratis acties, noch aan de veevoeder, kunstmest en voedselverwerkende bedrijven en supermarkten. De boer krijgt de rekening gepresenteerd en moet als gevolg daarvan steeds meer produceren en investeren om qua inkomen gelijk te blijven. Stel je halveert de benodigde fossiele energie van bron tot bord, vooral door het kunstmestgebruik te reduceren, dan daalt de uitstoot van stikstof, CO2 en lachgas, neemt de bodemgezondheid toe, wordt een significante bijdrage geleverd aan klimaatadaptatie, energietransitie en volksgezondheid, worden de Afrikaanse agrarische producten gebruikt voor het voeden van de eigen bevolking en stijgt het inkomen van boeren. Dat vraagt dus om een geïntegreerde benadering: werken vanuit de praktijk en de aanwezige praktijkkennis.
Tot slot onze dijken. We hebben er nogal wat in Nederland. In de integrale benaderingen die ik ken, kennen we er de functie waterveiligheid aan toe. Logisch, want daar ontwerpen we ze voor. Echter, op het moment dat we vanuit een toeschouwersperspectief functies aan willen toevoegen, zoals natuur en recreatie, ontstaan er strijdjes, rond financiën en “dat mag niet ten koste gaan van de veiligheid” retoriek. Multifunctionaliteit, bij dijken aangeduid als meekoppelkansen, krijgt mondjesmaat vorm. Het blijkt dat in de praktijk meer mogelijk is dan in theorie, dus moet je ook vanuit de praktijk nagaan hoe een waterkering geïntegreerd kan worden in het aanwezige landschap en de aanwezige maatschappelijke dynamiek.
Zoeken naar de balans
Een integrale aanpak en geïntegreerde aanpak hebben allebei waarde. De kracht van een integrale aanpak is dat deze samenhang biedt aan ontwikkelingen in een gebied (de grote puzzel), waar een geïntegreerde aanpak de basis levert voor het samen werken aan waarden, op basis van vertrouwen (op praktische schaal, met benutting van praktijkkennis). Ik constateer dat in het huidige beleidsregime de integrale aanpak van de overheid domineert, wat vele bewoners, ondernemers, praktijkmedewerkers en politci frustreert. Kortom: (1) de twee benaderingen zijn niet in balans en (2) ze werken elkaar regelmatig tegen, waardoor initiatieven van bewoners altijd het onderspit delven als de overheid zelf andere ideeën heeft.
Wil de Omgevingswet een succes worden, dan is mijn heilige overtuiging dat er veel meer energie moet worden gestoken in geïntegreerde werkwijzen. Voorlopig maak ik me wel zorgen, want in de gemeentelijke Omgevingsvisies die ik tot nu toe heb gelezen worden nog steeds de concepten als vertrekpunt genomen en is er weinig gevoel voor de verhalen die in de praktijk verteld worden. Aangezien de Omgevingsvisie hét product is van de gemeenteraad en raadsleden meer gevoel hebben bij een geïntegreerde werkwijze, liggen er in 2020 kansen voor het herstellen van de balans. Die moeten we wel grijpen.
Ik heb een aanscherping van mijn stelling in het begin. Voor een gezonde balans moeten we de komende jaren 80% van onze energie steken in de geïntegreerde aanpak van complexe omgevingsvraagstukken en 20% in de integrale aanpak. Nu is het ongeveer andersom. Dit is geen klein bier. Doen we het niet, dan voeren we vele studies uit de komende tijd en kunnen we talrijke fraaie rapporten tonen ter legitimatie van “we zijn goed bezig”, maar gebeurt er in de praktijk te weinig. Veel mensen haken af. Niet echt nodig.