Waarom draaien we het niet om? Ik hoor nog te vaak politici, bestuurders en ambtenaren stellen dat “bewoners moeten participeren” of nog erger, dat “we de burger moeten betrekken”. Waarom zeggen we niet: “in de processen waarin mensen, bedrijven en de natuur zich ontwikkelen moet de overheid worden betrokken”? Door de positie van de overheid ten opzichte van bewoners en ondernemers om te draaien, krijgen we zicht op een geheel andere dynamiek. Boeiend dit gedachtenexperiment aan te gaan. Verfrissend.

Dat een omdraaiing (deels) gewenst is, blijkt uit de uitspraken van ambtenaren die ik begin 21e eeuw heb genoteerd. Ze postuleerden het volgende:

• De burgers denken alleen in het hier en nu. Ze houden geen rekening met de effecten op de lange termijn;
• Als je de inrichting van de leefomgeving overlaat aan burgers, wordt het veel te duur;
• Wij willen rationele oplossingen. Bewoners reageren vooral emotioneel;
• Ondernemers focussen op de ‘bottom line’. Ze willen alleen winst maken en verder niets;
• De zorg moet je op professionele wijze aanpakken. Burgers zijn niet in staat deze goed te organiseren;
• Wij staan voor het algemeen belang, bewoners en ondernemers alleen voor eigen belang;
• Op het moment dat je onderwijs volledig in de handen legt van leraren en onderwijzers, wordt het een zootje;
• We kunnen alleen iets doen als er beleid voor is.

Als ik dit soort uitspraken hoor, maak ik me zorgen. Het volgende voorbeeld is ook illustratief. Het zal ergens halverwege de jaren ’90 zijn geweest dat we tijdens wereldwaterdag een plattegrond van de stad Groningen plaatsten op de markt. Bezoekers mochten groene stickers plakken op het water dat ze mooi vonden en waardeerden, rode stickers op het water dat ze als lelijk bestempelden. Het animo was groot. Opvallend veel groene stickers werden geplakt aan de oostkant van de wijk Lewenborg, een wijk uit de jaren ’70. “Je kunt daar prachtig met de hond wandelen,” stelde iemand. Een oudere vrouw vertelde: “Als de eenden door het groene kroos zwemmen, laten ze een prachtig spoor na.” De waterkwaliteit is daar slecht en zwaar eutroof. “Die mensen snappen het niet,” concludeerde een medewerker van het waterschap.

Als je de hier genoemde uitspraken omdraait, ontdek je dat ze deels onzin zijn. Bijvoorbeeld: waarom zouden emotionele reacties rationele oplossingen in de weg zitten? Persoonlijk waardeer ik het als mensen emotioneel betrokken zijn bij hun eigen leefomgeving. En dan de twijfel rond deskundigheid. Zijn bewoners en ondernemers ondeskundig? Nee, iedereen heeft kennis. Bovendien, ervaringen laten zien dat bewoners bij de inrichting van hun buurt zeer kostenbewust zijn. De grote vraag die we onszelf moeten stellen is: nemen overheden mensen wel serieus?

De illusie van draagvlak

Het is nu 20 jaar geleden dat ik samen met John Grin, Maarten Hajer en Cees van Woerkum in opdracht van het Ministerie van VROM een essay heb geschreven over de betrokkenheid van bewoners in het waterbeheer. We bouwden daarbij voort op een publicatie van Jürgen Habermas uit 1989 waarin hij de bewoners beschrijft als “de derde arena met moeilijk grijpbare communicatiestromen”. Deze is omvangrijk en diffuus. De overheid vormt de eerste arena. Relatief eenvoudig vindbare actoren, zoals belangengroeperingen, verenigingen en stichtingen, vullen de tweede arena. We verzetten ons in het essay tegen de handelingspraktijk van de lokale overheden waarbij optimale pakketten van maatregelen moeten worden samengesteld om onomstotelijk ware beleidsdoelen te halen. De derde arena is dan nodig voor het verkrijgen van draagvlak. Er wordt hierbij teveel in één richting van beleid naar de werkelijkheid geredeneerd, terwijl het nemen van de realiteit buiten als vertrekpunt ook goede perspectieven biedt.

Tevens geldt dat draagvlak op zichzelf al een geheel verkeerde suggestie in zich draagt, namelijk iets robuust, iets stevigs. De werkelijkheid is totaal anders.

We schreven dat deze handelingspraktijk aan erosie onderhevig is. Dat was dus 20 jaar geleden. Hoe staan we nu voor, in 2021? Ik denk dat grote delen van het essay ook nu geschreven hadden kunnen zijn. Veel is er niet veranderd. We zien nog steeds overheden die zichzelf centraal stellen en moeite hebben de derde arena op goede wijze in het spel te betrekken. Daarbij is de noodzaak om bewoners te betrekken bij processen nadrukkelijker geworden, vooral als je kijkt naar vraagstukken rond klimaatadaptatie, de warmtetransitie, de biodiversiteit, de zorg en het onderwijs. Zonder hun medewerking lukt het eenvoudigweg niet.

Geïntegreerd en integraal

Om mij heen zie ik overheden worstelen met het participatievraagstuk, zeker in het licht van de Omgevingswet die vermoedelijk 1 januari 2022 in werking treedt. Politici, bestuurders en ambtenaren verlangen naar het directe contact, een situatie waarin overheid en samenleving een geheel vormen. Op de een of andere wijze lukt dat niet echt en zien we het vertrouwen in de overheid wegzakken. Volgens mij is er maar één oplossing: het strikt onderscheid maken tussen geïntegreerd en integraal werken. Ik beschrijf dit in het essay over bakens en in mijn laatste boek: Halvering van de waanzin.

Bij geïntegreerd werken draai je het proces daadwerkelijk om. De bewoners en ondernemers vormen de eerste arena, de overheid zoekt daarin haar positie als derde arena, al dan niet via het kennisnetwerk van de lokaal aanwezige tweede arena. Je staat dan met beide voeten in de praktijk, waarbij je de leefomgeving percipieert als een ordening van verhalen en actief probeert waarden met elkaar te verenigen. De overheid wordt betrokken in een proces waar bewoners en ondernemers het voortouw nemen. Het mooie is: klimaat, energie, biodiversiteit, zorg en onderwijs vloeien dan logische wijze samen.

Bij integraal werken proberen overheden – als eerste arena – beleidsopgaven zoveel mogelijk te bundelen om vervolgens een vertaling te maken naar de praktijk. De kunst is gebiedsgericht te werken en langetermijneffecten nadrukkelijk mee te wegen. Rijk, provincie, gemeenten en waterschappen maken daarbij heldere afspraken over hoe ze processen in de praktijk gaan aansturen (zie figuur 3). Slechts een deel van de noodzakelijke maatregelen kunnen ze via het principe van directe sturing voor elkaar krijgen, zeker als het gaat om vraagstukken als klimaatadaptatie en warmtetransitie.

De essentie is dat je deze twee werkwijzen naast elkaar moet laten bestaan, op basis van gelijkwaardigheid. Beide hebben waarde. Noch geïntegreerd werken is het belangrijkst, noch integraal. Bij het ene vraagstuk domineert een geïntegreerde benadering, bij een ander vraagstuk de integrale aanpak. Afwisselend zijn bestuurders en ambtenaren luisteraar en verteller. De inzet moet zijn dat beide werkwijzen elkaar in hun kracht zetten. Bij complexe vraagstukken, die tot diep in de haarvaten actie verlangen, kunnen ze niet zonder elkaar. Daarvoor moet je bakens plaatsen. Bakens geleiden processen waarin iedereen zich betrokken voelt.